بازوی پژوهشی مجلس طرحهای تملک داراییهای سرمایهای دولت را آسیبشناسی میکند؛
چاه ویل طرحهای عمرانی
پرداختهای عمرانی بودجه دولت به طور متوسط معادل ۱۱ درصد از تشکیل سرمایه ناخالص است که رقم قابلتوجهی است. از سوی دیگر طرحهای عمرانی نقش پررنگی در رشد اقتصادی بلندمدت ایفا میکنند با این حال زمان به بهرهبرداری رسیدن این طرحها طولانی بوده و بخش عمدهای از طرحها ناتمام هستند. درحالیکه در سال ۱۳۹۳ متوسط عمر طرحها ۱۰ سال بوده است، در سال ۱۴۰۲ به ۱۷ سال افزایش یافته است؛ این در حالی است که در سالهای اخیر بیشتر طرحها جزو دسته کوچکمقیاس و زودبازده بودهاند. در نتیجه این تاخیرها هزینههای فزایندهای به بودجه وارد میکنند و سیاستها بودجهای دولت نیز مختل میشود. همچنین اعتبار مطالعات اولیه از بین میرود و کیفیت ساخت نیز افت میکند. در کنار آن فعالیتهای بخش خصوصی نیز مختل شده و در نهایت باعث نارضایتی عمومی میشود.
مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی به بررسی ابعاد مختلف طرحهای عمرانی دولت پرداخته و پیشنهادهایی برای بهبود وضعیت ارائه کرده است. براساس شواهد مورد بررسی، طرحهای عمرانی دولت طی سالهای گذشته روندی نزولی و نوسانی را طی کرده است، متوسط سن طرحها پیوسته افزایش یافته و سهم طرحهای جدید و متناسب با نیازهای روز کاهش یافته است. همچنین اولویت این طرحها از سرمایهگذاری به محرومیتزدایی تغییر یافته است. ویژگی دیگر مورد اشاره، ضعف عمیق در مدیریت و برنامهریزی است که حتی در افق یکساله نیز مشاهده میشود. این گزارش در راستای دو اصل تقویت شفافیت و طراحی سازوکار انگیزشی مناسب، به ارائه پیشنهاداتی شامل تقویت نظام ارزیابی و انتخاب طرحها، تامین منابع مالی جایگزین و جلب مشارکت بخش خصوصی و برنامهریزی کلان میانمدت میپردازد.
رشد اقتصادی بالا همواره در اسناد بالادستی و احکام برنامههای توسعه کشور مورد توجه بوده است. تحقق این هدف، بدون افزایش سرمایهگذاری ممکن نیست. در این میان، سرمایهگذاری در زیرساختها نقش موتور محرک رشد اقتصادی را ایفا میکند و زمینه را برای جذب سرمایههای غیردولتی نیز فراهم میسازد. به همین دلیل، بودجه عمرانی یا همان طرحهای تملک داراییهای سرمایهای در ساختار بودجه دولت از اهمیت ویژهای برخوردار است. بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی به آسیبشناسی این طرحها در بودجه دولت پرداخته است. بر اساس این گزارش، طی دهه گذشته نسبت اعتبارات عمرانی دولت، بدون در نظر گرفتن سرمایهگذاریهای شرکتهای دولتی، به تشکیل سرمایه ناخالص کشور به طور متوسط ۱۱ درصد بوده است. با توجه به اینکه بخش دیگری از سرمایهگذاریها توسط شرکتهای دولتی، شهرداریها، سایر نهادهای عمومی غیردولتی و همچنین بخش خصوصی انجام میشود، این رقم قابلتوجهی به شمار میرود.
از این رو، اگر طرحهای عمرانی به نتیجه نرسند یا بهرهبرداری از آنها با تاخیر همراه شود، هزینههای فزایندهای به بودجه کشور تحمیل خواهد شد. افزون بر این، ناتمام ماندن یا تاخیر در اجرای این پروژهها میتواند کارآیی سیاستهای مالی دولت را نیز تحت تاثیر قرار دهد. چراکه سرمایهگذاری عمرانی دولت، سطح تقاضای کل را در اقتصاد افزایش میدهد؛ اما اگر این طرحها به موقع به بهرهبرداری نرسند، افزایش عرضه کل اقتصاد به تعویق میافتد. نتیجه چنین وضعیتی میتواند تشدید شرایط رکود تورمی باشد.از سوی دیگر، طولانی شدن زمان بهرهبرداری ممکن است باعث شود طرحی که پیشتر توجیه اقتصادی داشته، دیگر صرفه خود را از دست بدهد. حتی ممکن است بخشی از سازههای اولیه مستهلک شود و کیفیت محصول نهایی کاهش یابد. در نهایت، هرگونه تاخیر در بهرهبرداری پروژههای عمرانی، به معنای تاخیر در پاسخگویی به نیازهای جامعه است که میتواند به افزایش نارضایتی اجتماعی منجر شود.
آسیبشناسی وضعیت طرحهای عمرانی
یکی از ویژگیهای طرحهای عمرانی در کشور، نوسان بالای عملکرد اعتبارات عمرانی است. این موضوع عمدتا تحت تاثیر تغییرات منابع حاصل از صادرات نفتی دولت قرار دارد. از سوی دیگر، محدودیت منابع و فشار سنگین هزینههای جاری باعث شده سهم اعتبارات عمرانی از کل بودجه کاهش یابد و سرمایهگذاری عمومی به موضوعی فرعی تبدیل شود. هزینههای جاری شامل پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان، تعهدات بازنشستگی و انواع یارانهها است که بخش عمدهای از بودجه را به خود اختصاص میدهد.بررسی زمانبندی اجرای طرحها تصویر روشنتری از وضعیت پروژههای عمرانی ملی ارائه میدهد. میانگین عمر طرحها از 10 سال در سال 1393 به 17 سال در سال 1402 افزایش یافته است. این آمار نشان میدهد در چرخه اتمام پروژهها و آغاز طرحهای جدید اختلال جدی وجود دارد. هرچند 17 سال برای یک پروژه بزرگ زیرساختی ممکن است رقم غیرمعمولی نباشد، اما این عدد میانگین عمر حدود 1800 تا 2000 طرح است که بسیاری از آنها بزرگمقیاس نیستند. در سال 1393 بیش از نیمی از طرحها کمتر از 10 سال عمر داشتند، اما در سال 1402 بیش از 80 درصد طرحها عمری بالاتر از 10 سال دارند. این موضوع نشان میدهد علاوه بر تنگنای مالی برای شروع پروژههای جدید، بخش زیادی از توان فنی، اعتباری و مدیریتی کشور صرف طرحهایی میشود که سالها پیش و برای حل مسائل همان زمان تعریف شدهاند. بعضی از این مسائل ممکن است امروز اولویت نداشته باشند یا جایگزینهای بهتری برای آنها وجود داشته باشد.
کیفیت اجرای طرحها نیز با چالش جدی روبهروست. به طور متوسط بیش از 70 درصد پروژههایی که قرار بود در همان سال به پایان برسند، به بودجه سال بعد منتقل شدهاند. این وضعیت نشان میدهد مشکلات نظام مدیریت طرحهای عمرانی فراتر از کمبود منابع و کسری بودجه است و نیاز به اصلاحات ساختاری برای افزایش کارآیی دارد. پیامد این شرایط، کاهش شدید تعداد طرحهای جدید در سالهای اخیر بوده است؛ بهطوریکه متوسط حجم طرحهای جدید کشور به 440میلیارد تومان رسیده که در مقایسه با نیازهای گسترده زیرساختی رقم اندکی است.اگر طرحهای عمرانی ملی را از نظر هدف به دو دسته سرمایهگذاری که بزرگمقیاس هستند، و طرحهای محرومیتزدایی که کوچکمقیاساند، تقسیم کنیم، در سالهای اخیر تمرکز بیشتر بر محرومیتزدایی بوده است. محدودیت منابع مالی، تاثیرپذیری پروژهها از چرخههای سیاسی و انتخاباتی، تمایل به اجرای طرحهای کوچک و زودبازده و واگذاری پروژههای بزرگ به شرکتهای دولتی یا بخش غیردولتی از جمله دلایل این تغییر رویکرد است.
در این میان، نبود شفافیت یکی از مسائل مهم مغفول مانده است. طبق قانون، سازمان مدیریت و برنامهریزی موظف است خلاصه گزارشهای توجیهی طرحهایی را که از منابع عمومی تامین مالی میشوند در اختیار کارشناسان و پژوهشگران قرار دهد. با این حال، با گذشت بیش از 10 سال از تصویب این قانون، سازمان برنامه و بودجه در انتشار این گزارشها کوتاهی کرده است.
ایجاد شفافیت و انگیزه برای بهبود اجرای طرحها
بروز ناکارآمدی طرحهای عمرانی دولت، چه در دوره وفور منابع و چه در زمان کاهش درآمدهای نفتی، نشان میدهد که نمیتوان همه مشکلات این حوزه را صرفا به کمبود منابع نسبت داد. چنین نگاهی، صورت مساله را به شکل نادرستی سادهسازی میکند. در واقع، بخشی از این ناکاراییها به عوامل نهادی، ضعفهای قانونی و اشکالات اجرایی بازمیگردد که سالهاست در ساختار مدیریت پروژههای عمرانی وجود دارد و کمتر مورد توجه قرار گرفته است.
تجربههای جهانی نیز نشان میدهد که تلاش برای ایجاد انضباط در امور اداری صرفا از طریق تصویب قانون و صدور بخشنامه، معمولا شانس موفقیت بالایی ندارد. در مقابل، اصلاحاتی که از پایین به بالا و با حمایت و پشتیبانی سیاسی اجرا میشوند، نتایج پایدارتری به همراه دارند. بر همین اساس، در این گزارش پیشنهاد شده است که اصلاحات بهصورت آزمایشی در یک یا چند وزارتخانه یا دستگاه اجرایی آغاز شود. این اصلاحات باید با حمایت و پیگیری مدیران عالی همراه باشد تا در صورت موفقیت، به عنوان یک الگوی قابل تعمیم به سایر دستگاهها مورد استفاده قرار گیرد. یکی دیگر از پیشنهادهای مطرحشده، طراحی سازوکارهای انگیزشی برای ایجاد ضمانت اجرای واقعی احکام و مقررات قانونی است. به عنوان نمونه، میتوان بودجه سال آینده دستگاهها را به ارائه گزارشهای دقیق و ارزیابیهای دورهای از عملکرد طرحهای عمرانی مرتبط کرد. ایجاد نوعی رقابت یا «بازی جمع صفر» درون هر وزارتخانه یا دستگاه اجرایی نیز میتواند انگیزه بیشتری برای بهبود عملکرد ایجاد کند.
این گزارش همچنین تاکید میکند که در الگوهای نوین حکمرانی، نقش نظارتی رسانهها و افکار عمومی حتی پررنگتر از نهادهای رسمی نظارتی است. امکانات مجلس، دیوان محاسبات کشور و سایر دستگاههای نظارتی قانونی، پاسخگوی حجم گسترده نظارت بر طرحهای عمرانی کشور نیست. بنابراین لازم است از ظرفیت رسانهها، دانشگاهها و افکار عمومی برای پایش مستمر وضعیت مدیریت این طرحها استفاده شود؛ امری که تحقق آن در گرو انتشار اطلاعات شفاف و دسترسی آزاد به دادههای مرتبط است.
